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CNTE encaminha orientações jurídicas sobre o Fundef

1. INTRODUÇÃO AO TEMA

O rebaixamento do Custo Aluno Anual (CAA) do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização dos Profissionais do Magistério – FUNDEF, pela União, à revelia dos preceitos constitucionais e infraconstitucionais que regeram o referido Fundo entre 1997 e 2006, abriu caminho para que Estados e Municípios cobrassem na Justiça o complemento da parcela de repasse do governo federal que financiou o Ensino Fundamental no Brasil, no período supracitado.

O FUNDEF, assim como o atual Fundo da Educação Básica – FUNDEB, estabelecia critério de cálculo para o CAA com base na razão entre a soma dos tributos que compunham o Fundo e o número de matrículas na etapa do Ensino Fundamental. Estabelecido o valor nacional, que representava a média dos CAAs de todas as unidades da federação, competia à União complementar o valor per capita nos entes federados que ficassem abaixo da média do país.

Os precatórios decorrentes do FUNDEF são devidos pela União a dois grupos de entes federados: i) aos que receberam a complementação federal em parcela menor que a devida, de fato e de direito, e; ii) aos que deixaram de receber qualquer quantia em razão do rebaixamento ilegal do CAA por parte da União.

Nos dois casos, era possível requerer a indenização da União, à luz do prazo prescricional de 5 anos. Contudo, há processos de precatórios ainda não conclusos que acabaram suspendendo a prescrição para todo país, abrindo, assim, a possibilidade de ajuizamento de novas ações de cobrança.

O montante da dívida da União para com os entes federados, neste caso do FUNDEF, é indefinido, pois novas ações ainda poderão ser ajuizadas. Porém, estima-se em cerca de R$ 150 bilhões. A CNTE fará o levantamento das ações e dos valores em tramitação no Poder Judiciário, bem como realizará a estimativa dos Estados e Municípios que deveriam ter recebido a complementação, e que, possivelmente, poderão ainda requerer suas indenizações judicialmente.

Dado o volume de recursos em disputa nos processos de precatórios, muitas têm sido as (des)orientações emitidas por diversos órgãos de controle do Estado a respeito da aplicação desses recursos. Grande parte das orientações extrapola o limite da legalidade e requer, com urgência, posições claras e definitivas do Poder Judiciário sobre temas latentes, a exemplo da subvinculação dos precatórios para a valorização dos profissionais da educação, visto que as normas legais destinavam e ainda destinam 60% dos recursos dos Fundos da Educação para o magistério e parte dos 40% restantes para os funcionários administrativos.

Em razão das lacunas ainda pendentes de decisões judiciais, da falta de consenso entre os órgãos de controle da União, dos Estados e dos Municípios – que têm emitido normativas dispares sobre o assunto –, especialmente no que tange a vinculação dos precatórios do FUNDEF para a educação básica pública e seus profissionais, e, a fim garantir o ressarcimento do CAA do FUNDEF a todos os entes públicos prejudicados com o calote da União, a CNTE foi instada por suas afiladas a coordenar as ações sindicais e jurídicas que conduzam os sindicatos filiados à Confederação ao êxito de suas ações em benefício da educação pública e de toda a categoria profissional.

2. PRESSUPOSTOS PARA AS ORIENTAÇÕES DA CNTE

CONSIDERANDO as inúmeras ações judiciais em trâmite na Justiça Federal e nos Tribunais Superiores, cobrando passivos da União referentes ao Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização dos Profissionais do Magistério – FUNDEF, o qual foi criado pela Emenda Constitucional (EC) nº 14, regulamentado pela Lei Federal nº 9.424/1996 e normatizado pelo Decreto nº 2.264/1997;

CONSIDERANDO que têm direito ao passivo do FUNDEF todos os entes federados que à época da vigência do Fundo receberam complementação da União, estando também potencialmente aptos a requerer a indenização os Estados e Municípios que ficaram de fora da complementação federal, mas que teriam direito caso o critério para a definição do valor per capita nacional fosse aplicado corretamente;

CONSIDERANDO que o prazo prescricional ordinário de 5 anos para ingressar com ações contra a União já venceu, porém, que cobranças de precatórios do FUNDEF, movidas no Tribunal Regional Federal da 3º Região (TRF-SP), acabaram suspendendo a prescrição e possibilitando o ingresso de novas ações;

CONSIDERANDO que se encontra pendente no Supremo Tribunal Federal (STF) o julgamento da ação de Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) nº 71/2005, movida pela CNTE em parceria com a Campanha Nacional pelo Direito à Educação, visando corrigir a aplicação do valor mínimo nacional do FUNDEF;

CONSIDERANDO que a Justiça Federal tem dado ganho de causa à maioria das ações de cobrança movidas pelos titulares dos poderes executivos Estaduais e Municipais (legitimados ativos), em especial para aqueles entes públicos que receberam a complementação da União durante a vigência do FUNDEF;

CONSIDERANDO que a maioria das decisões judiciais (sentenças e acórdãos) não delimita a aplicação dos recursos de precatórios em políticas educacionais, tampouco à luz da subvinculação do FUNDEF e do atual FUNDEB, que destinam 60% das verbas dos fundos públicos da educação para o magistério público da educação básica e parte dos 40% restantes para a valorização dos funcionários da educação;

CONSIDERANDO a necessidade de incluir os atuais aposentados e aposentadas que trabalharam à época da vigência do FUNDEF na partilha dos precatórios;

CONSIDERANDO a decisão do STF, prolatada em 6 de setembro de 2017, em julgamento das Ações Cíveis Originárias (ACOs) 648, 660, 669 e 700, ajuizadas, respectivamente, pelos Estados da Bahia, do Amazonas, de Sergipe e do Rio Grande do Norte, onde se decidiu, in casus, que os precatórios do FUNDEF deverão ser destinados exclusivamente à Educação Pública;

CONSIDERANDO que a supracitada decisão do STF tem respaldo nas legislações que regem o antigo FUNDEF e o atual Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação – FUNDEB, no tocante à destinação dos recursos desses fundos públicos para suas finalidades próprias, ainda que em exercício diverso daquele em que ocorrer o ingresso (embasamento jurídico decorrente do parágrafo único do art. 8º da LC 101/2000 – Lei de Responsabilidade Fiscal);

CONSIDERANDO a disparidade de interpretações sobre a distribuição dos recursos oriundos dos precatórios do FUNDEF, emitidas por órgãos de controle das três esferas administrativas, a exemplo do Tribunal de Contas da União – TCU e dos Tribunais de Contas de Estados e Municípios – TCE e TCM, além do Ministério Público Federal e Estaduais, sobretudo pela ausência de manifestação do STF sobre a aplicação da subvinculação do FUNDEF à valorização dos profissionais da educação;

CONSIDERANDO que a CNTE foi instada por suas afiliadas a orientar e coordenar em nível nacional, à luz das prerrogativas que lhes são cabíveis, as ações sindicais e jurídicas para garantir a correta distribuição dos precatórios do FUNDEF nos estados e municípios que receberão os recursos, assegurando, prioritariamente, a vinculação dos recursos dos precatórios do FUNDEF exclusivamente para a educação e a subvinculação de 60% desses recursos para a valorização dos profissionais do magistério, contemplando, ainda, os funcionários da educação no percentual de 40% restante.

A CNTE esclarece e orienta o que se segue:

3. SOBRE AS GARANTIAS JURÍDICAS

3.1. A decisão do STF que vinculou, com exclusividade para a educação, os recursos dos precatórios do FUNDEF dos Estados da Bahia, Amazonas, Sergipe e Rio Grande do Norte se pauta, indiscutivelmente, na regra do art. 8º, § único da LC 101/2000 (acima destacada), razão pela qual a CNTE considera grave contradição – quiçá verdadeira antinomia jurídica e judicial – deixar de aplicar a subvinculação de 60% para a valorização do magistério, aos mesmos precatórios, uma vez que a regra do FUNDEF é indissociável em termos constitucionais (Emendas Constitucionais 14 e 53) e infraconstitucionais (leis 9.424 e 11.494) no tocante à aplicação prioritária dos recursos.

3.2. Essa mesma decisão do STF abre caminho para que os valores de precatórios pagos a determinadas administrações, inadvertidamente na forma indenizatória, sejam recuperados e aplicados na educação, respeitando-se as subvinculações.

3.3. A partilha dos valores subvinculados para o magistério (60%) – podendo fazer jus os funcionários da educação à parte do percentual restante (40%) – se tornará medida irrevogável, a partir do momento em que as decisões ou acordos judiciais assim a definirem. No caso dos acordos, os mesmos devem ser realizados entre os Executivos locais e os Sindicatos da categoria, com a consequente homologação da Justiça.

3.4. Acordos sem homologação judicial ou sem a participação do Ministério Público correm o risco de serem anulados futuramente, podendo os profissionais da educação, ora beneficiados, terem que devolver as quantias auferidas. Por outro lado, acordos abaixo do percentual de 60% dificilmente poderão ser revistos caso se consolide a jurisprudência de 60% para o magistério.

3.5. Também à luz da decisão do STF, pertinente às ações dos Estados supracitados (a qual repercutirá integralmente para as ações similares de outros entes da federação que alcançarem aquela Corte), é vedado o pagamento de honorários advocatícios, por parte das administrações públicas, com os recursos de precatórios do FUNDEF.

3.6. A suspensão da prescrição decorrente das ações de precatórios do FUNDEF, movidas por diversas prefeituras junto ao TRF da 3ª Região, possibilita o ajuizamento de novas ações de cobrança de passivos do FUNDEF, devendo as administrações Estaduais e Municipais, prejudicadas com o ato ilegal da União, requererem quantias integrais ou complementares às já indenizadas.

4. ORIENTAÇÕES DA CNTE PARA A APLICAÇÃO DOS RECURSOS

4.1. Embora os órgãos de controle e fiscalização das leis (TCU, TCE, TCM, CGU, MPF e MPE) exerçam importante papel para impedir desvios de recursos do financiamento da educação, a CNTE entende caber ao Poder Judiciário, responsável pelo julgamento das ações dos precatórios do FUNDEF, definir o critério de partilha dos recursos que serão repassados aos entes subnacionais em função do erro da União ao calcular o valor mínimo anual do FUNDEF, cabendo aos referidos órgãos de controle exercer função orientadora e fiscalizadora à luz das decisões judiciais.

4.2. Dentre as inúmeras orientações de Tribunais de Contas e do Ministério Público, as quais devem se pautar no princípio da legalidade, a CNTE reitera a necessidade de criação de contas específicas para depósito e manutenção dos precatórios, devendo a utilização dos recursos ser feita mediante aprovação de Plano de Aplicação aprovados pelos respectivos poderes legislativos, salvo as decisões ou acordos judiciais que definirem previamente a alocação de valores.

4.3. A CNTE também orienta no sentido de que os Planos de Aplicação priorizem ao menos três pilares das políticas educacionais: infraestrutura escolar, formação inicial e continuada e valorização de todos os trabalhadores em educação, inclusive os funcionários da educação.

4.4. Quanto ao prazo para a aplicação dos recursos dos precatórios, com exceção da opção de pagamento direto das indenizações aos profissionais da educação, dada a disparidade de entendimentos entre as normativas emitidas por diversos órgãos de controle – uns fixando no exercício financeiro que lhes são creditados (art. 21 da Lei 11.494), outros admitindo a prorrogação durante a vigência do FUNDEB –, a CNTE entende ser mais prudente e eficiente a possiblidade de aplicação da segunda regra, que permite a utilização dos recursos (sobretudo do percentual subvinculado de 40%) até findar a vigência do atual FUNDEB (dezembro de 2020). Esse prazo permite alocar melhor as verbas dos precatórios em políticas sistêmicas e permanentes, sem, contudo, correr o risco de esvaí-las em ações estranhas à educação.

4.5. Compete a cada sindicato da educação discutir com a categoria e aprovar em assembleia a forma de repartição da subvinculação dos precatórios destinada à valorização dos profissionais (60% para o magistério e parte dos 40% para os funcionários, ativos e aposentados).

4.6. Os Conselhos de Acompanhamento e Controle Social do FUNDEB, em cada ente beneficiário, ao lado dos órgãos oficiais de controle das verbas públicas, constitui também instância responsável pela fiscalização integral dos precatórios do FUNDEF. E compete aos Conselhos primar pela correta aplicação das subvinculações, sendo 60% para o magistério e 40% para as demais políticas de manutenção e desenvolvimento do ensino, inclusive para a valorização dos funcionários escolares, conforme dispõe o artigo 70 da Lei 9.394, que fixa as diretrizes e bases da educação nacional.

5. TESE CENTRAL DA CNTE PARA SE GARANTIR A SUBVINCULAÇÃO DE 60% DOS PRECATÓRIOS DO FUNDEF PARA O MAGISTÉRIO E PARTE DOS 40% PARA OS FUNCIONÁRIOS DA EDUCAÇÃO

5.1. O Poder Judiciário, nas ações de precatórios do FUNDEF, tem reparado a ilegalidade cometida pela União para com os entes federados que receberam complementação do Fundo do Ensino Fundamental abaixo do que determinava a legislação nacional. E, ao rever a ilegalidade da União, o Poder Judiciário age para corrigir parte da injustiça social cometida a estudantes e a profissionais da educação das redes públicas.

5.2. Tanto os antigos professores e funcionários, que atuaram de 1997 a 2006, como os atuais profissionais são potenciais beneficiários das respectivas parcelas de 60% e 40% dos precatórios do FUNDEF, uma vez que os vencimentos iniciais de carreira dos entes públicos, atingidos pela sonegação (calote) da União ao FUNDEF, sofreram redução impositiva de valores, comprometendo, ao longo dos anos, a política de valorização assegurada pelo artigo 206, V da Constituição Federal de 1988 e pelas leis estaduais e municipais que regem os planos de cargos, carreiras e salários dos profissionais da educação.

5.3. A subvinculação de 60% para o magistério, além de servir de referência constitucional e infraconstitucional para a alocação prioritária dos recursos educacionais, atende a um dos princípios basilares do FUNDEF e do FUNDEB, qual seja, o de garantir padrão nacional para a valorização do magistério das escolas públicas. À época do FUNDEF, o mecanismo para se alcançar o padrão de valorização era através da média do custo aluno per capita – comprovadamente desobedecido pela União. Com a vigência do FUNDEB, a valorização nacional dos/as professores/as deve ocorrer através do Piso Salarial Profissional Nacional (Lei 11.738). Ora, ao deixar de repassar os valores corretos para a complementação do FUNDEF, os/as professores/as dos entes beneficiados pelos repasses federais ficaram em flagrante desvantagem perante os profissionais de Estados e Municípios onde o custo per capita anual foi estipulado corretamente, ou seja, pela razão entre as receitas vinculadas de cada ente e o número de matrículas no ensino fundamental.

5.4. A lógica do item anterior aplica-se também para a valorização dos funcionários administrativos da educação, que integram o percentual de 40% dos fundos educacionais.

5.5. O repasse a menor da União ao FUNDEF não sustenta a tese de muitos gestores de que os profissionais do magistério (e funcionários) já teriam recebido sua parte relativa ao FUNDEF. Isso não é verdade, na medida em que os valores efetivamente repassados pela União, a título de complementação do FUNDEF, foram partilhados na proporção de 60% para o magistério e 40% para as demais políticas educacionais, tendo sido ambas as proporções afetadas pelo rebaixamento do custo aluno anual.

6. DEMANDAS ADICIONAIS PARA A CNTE E SUAS AFILIADAS

6.1. A CNTE envidará esforços para agendar reuniões com órgãos de controle (TCU, MPF, CGU e outros) para tratar da subvinculação dos precatórios do FUNDEF aos profissionais da educação, assim como monitorará o julgamento da ADPF 71/2005, no STF, a qual poderá contemplar todos os entes federados que tiveram ou deveriam ter tido direito à complementação da União ao FUNDEF. Inclusive os entes já beneficiados poderão acessar novos valores, a depender da época em que ingressaram com suas ações individuais, caso as mesmas não tenham contemplado os 10 anos de vigência do Fundo, dado os prazos prescricionais.

6.2. A ampla jurisprudência sedimenta nos Tribunais Federais, no STJ, e mesmo no STF, reconhecendo o erro de cálculo do Custo Aluno do FUNDEF, pela União, e ordenando a vinculação dos precatórios às políticas educacionais, aponta para o êxito quase total dos pedidos formulados pela CNTE e a Campanha Nacional pelo Direito à Educação na ADPF n. 71/2005. Porém, dois obstáculos ainda precisam ser vencidos: reconhecer a ADPF como medida cabível para processar a demanda jurídica em questão e garantir a subvinculação de percentuais dos precatórios para a valorização profissional.

6.3. A CNTE fará levantamento nacional das ações judiciais envolvendo precatórios do FUNDEF, a fim de levantar o exato valor dos recursos que deixaram de ser investidos na educação pública e na valorização dos profissionais da educação entre 1997 e 2006, bem como simulará a perda de recursos de Estados e Municípios que deixaram de receber complementação do FUNDEF em função do rebaixamento unilateral do custo aluno executado ilegalmente pela União, a fim de orientar possíveis ações judiciais desses entes.

6.4. Após realizar os levantamentos das ações em trâmite, dos valores das execuções e das potenciais ações judiciais de entes que não receberam a complementação da União à época do FUNDEF, ou que a receberam em valores abaixo do previsto em Lei, a CNTE convidará para o debate os órgãos de controle de Estado, no sentido de reforçar a importância de tê-los como parceiros na fiscalização do atual FUNDEB e de demais fontes de recursos da educação.

6.5. A CNTE recomenda a seus sindicatos filiados que promovam debates sobre a aplicação dos precatórios do FUNDEF com a categoria, com vistas a buscar alternativas para a distribuição dos valores, bem como para incorporar a valorização dos funcionários da educação no percentual de 40% dos precatórios.

Brasília, 14 de dezembro de 2017

Diretoria Executiva da CNTE

Assessoria Jurídica da CNTE

Assessorias Jurídicas de Sindicatos Filiados à CNTE

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